Kondisi geografis Indonesia berbentuk negara kepulauan, letaknya di posisi strategis pada posisi silang antara dua benua dan dua samudera, luas wilayahnya yang terdiri dari lebih 17.500 pulau besar dan kecil merupakan faktor yang harus mendapat perhatian. Ditambah lagi dengan jumlah penduduk yang cukup banyak yang terdiri dari berbagai suku, agama, bahasa, etnis dan sebagainya.

          Para founding father telah memikirkan dan menetapkan dengan tepat wadah persatuan dan kesatuan bangsa dan negara dalam bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia. Oleh karena itu, sejak semula aturan dasar berdirinya Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) yaitu Undang-Undang Dasar Negara 1945 yang disahkan pada tanggal 18 Agustus 1945 telah menetapkan dalam pasal 1 ayat (1) yang mengatakan “Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan, yang berbentuk Republik”. Pertimbangan kondisi geografis juga merupakan salah satu hal yang penting dalam mengembangkan geopolitik Indonesia sebagai interelasi antar lingkungan ruang hidup dan kebangsaan yang kemudian lebih dikenal dengan Wawasan Nusantara sebagai cara pandang dan sikap bangsa Indonesia mengenai diri dan lingkungannya yang serba beragam dan bernilai strategis dengan mengutamakan persatuan dan kesatuan bangsa serta kesatuan wilayah dalam menyelenggarakan kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara untuk mencapai tujuan nasional sebagaimana termaktub dalam Pembukaan UUD 1945.

          Untuk mengatur dan mengelola NKRI tidak mungkin ditangani hanya oleh pemerintah pusat yang berada di Jakarta. Desentralisasi dan Otonomi Daerah merupakan pilihan yang tepat dan merupakan implementasi dari demokratisasi dalam tata pemerintahan di Indonesia. Namun, perlu dipahami bahwa Pemerintah Daerah harus tetap dalam kerangka dan bingkai NKRI. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyatakan dalam pasal 18 (1) bahwa NKRI dibagi atas (bukan terdiri atas) daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang.  Ini menunjukkan bahwa kewenangan pemerintah daerah adalah kewenangan yang diberikan oleh pemerintah pusat.

          Walaupun sejak semula telah diakui adanya otonomi daerah, namun dalam perjalanannya masih memerlukan pengembangan dan penyempurnaan. Dalam kaitan ini, ada beberapa wacana yang berkembang  dalam implementasinya yang dilatarbelakangi oleh adanya kelemahan dalam praktik desentralisasi dan otonomi daerah.

          Otonomi Daerah sejatinya sudah digagaskan oleh founding fathers dan menjadi bagian dari Konsitusi Negara R.I yaitu pasal 18. Para pendiri bangsa telah menyadari bahwa Negara Republik Indonesia sangat luas yang bersifat majemuk. Oleh karena itu, membangun Indonesia tidak bisa dilakukan secara sentralistik. Harus didesentralisasikan kepada daerah. Untuk itulah dikeluarkan UU No.1 Tahun 1945 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah.

          Pada masa Orde Baru, dikeluarkan UU NO. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah. Namun, dalam praktiknya otonomi daerah tidak terlaksana, karena kebijakan bersifat sentralistik dan top down. Urusan pemerintahan sebenarnya diberikan dengan pola secara bertahap dan berjenjang. Mula-mula kepada daerah diberikan urusan pangkal, kemudian sesuai kemampuannya diberikan urusan tambahan. Namun kenyataannya urusan pemerintahan pusat yang diserahkan ke daerah tidak terlaksana dengan baik. Di daerah tingkat I berjumlah 19 urusan dan di daerah tingkat II berkisar antara 6-9 urusan. Sementara pemerintahan pusat sendiri memegang ratusan urusan (Djohermansyah Djohan, 2006). Menjelang keruntuhannya, Orde Baru mencoba mengoreksi lewat Program Pemerintahan Otonomi Daerah melalui upaya penguatan otonomi daerah di daerah tingkat II, tetapi belum sempat berjalan efektif.

          Ketika muncul reformasi tahun 1998 salah satu agendanya adalah otonomi daerah. Hal itu direspon oleh MPR RI dengan ketetapan No.XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah, Pengaturan, Lembaga dan Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang berkeadilan. Sebagai implementasinya telah dikeluarkan UU NO. 22 Tahun 1999 yang direvisi menjadi  UU NO. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintah Daerah.

          Pada UU NO. 22 Tahun 1999, terjadi perubahan yang pada dasarnya membagi kewenangan pemerintahan atas kompetensi pemerintah pusat dan propinsi. Sedangkan kewenangan kabupaten/kota mencakup semua kewenangan pemerintahan yang tidak termasuk kewenangan pemerintah pusat dan propinsi. Tetapi hal itu mendapat tantangan dari kalangan perangkat pemerintah pusat yang kehilangan wewenang, di samping adanya berbagai “keterkejutan” daerah dalam menerapkannya. Terjadilah tarik menarik kewenangan antara pusat dan daerah.

           Pada UU NO. 32 Tahun 2004, terjadi lagi perubahan pengaturan distribusi kewenangan  pusat dan daerah. Pertama, ada urusan pemerintahan absolut yang karena urgensinya tidak dapat disentralisasikan, yaitu politik luar negeri, pertahanan, keamanan, justisi, moneter, dan fiskal nasional, serta agama. Urusan ini diselenggarakan dengan asas sentralisasi, dekonsentrasi yaitu pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah (pusat) kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada institusi vertikal di wilayah tertentu, dan tugas pembantuan yaitu penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu. Kedua, ada urusan pemerintahan yang bisa didesentralisasikan kepada daerah baik yang berbentuk urusan wajib maupun yang bersifat pilihan sesuai kondisi daerah setempat. Ketiga, di luar urusan pemerintahan bentuk pertama dan kedua, masih terdapat lagi apa yang disebut dengan urusan bersama meliputi 30 sektor, yang dapat dipegang oleh pusat, propinsi dan kabupaten/kota. Distribusinya antara lain didasarkan pada kriteria akuntabilitas dan efisiensi.

          Dalam ketetapan MPR No.IV/MPR/2000 dinyatakan bahwa kebijakan otonomi daerah diarahkan kepada pencapaian peningkatan pelayanan publik dan pengembangan kreativitas masyarakat, keselarasan hubungan antara Pemerintah dengan Daerah dan antar daerah dalam kewenangan dan keuangan, untuk menjamin peningkatan rasa kebangsaan, demokrasi, dan kesejahteraan masyarakat, serta menciptakan ruang yang lebih luas bagi kemandirian Daerah.

          Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dalam pasal 2 (3) menyatakan bahwa tujuan otonomi daerah adalah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum, dan daya saing daerah. Yang perlu ditekankan adalah bahwa desentralisasi dan otonomi daerah bukan tujuan, tetapi sebagai sarana untuk mencapai tujuan. Pada hakikatnya desentralisasi dan otonomi daerah adalah untuk makin mendekatkan pemerintah kepada rakyatnya. Dengan demikian Pemerintah akan dapat memberikan pelayanan dan melaksanakan keinginan rakyat secara lebih baik, lebih cepat, dan lebih tepat.

Penyelenggaraan pemerintah daerah harus mewujudkan percepatan kesejahteraan masyarakat yang dicapai melalui pemberdayaan masyarakat, peran serta masyarakat dan peningkatan daya saing daerah. Perbaikan yang mendasar dalam pelayanan masyarakat di semua daerah melalui pola pengelolaan pemerintahan yang lebih demokratis, bertanggung jawab, proporsional dan responsif serta terdesentralisasi diharapkan akan lebih dirasakan manfaat kehadiran NKRI dan akan memperkokoh NKRI yang sangat majemuk.

          Jadi, fokus tujuan otonomi daerah adalah mewujudkan kesejahteraan rakyat yang berkedaulatan sosial, mengupayakan komunikasi daerah dengan mengolah dan memanfaatkan sumber daya yang ada di daerah. Pemerintah daerah tidak hanya  mengandalkan dana perimbangan dari APBN atau sekedar menggantungkan diri bantuan dari pusat seperti adanya Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK) dari pusat. Upaya membangun kemandirian daerah harus menjadi agenda yang sangat prioritas. Harus menggali potensi Pendapatan Asli Daerah (PAD).

          Untuk mewujudkan tujuan otonomi daerah, tentu menghadapi banyak tantangan dan hambatan. Beberapa hal yang perlu mendapat perhatian antara lain :

          Juga, masih banyak diperlukan peraturan-peraturan pelaksanaan. Di samping itu perlu revisi penjelasan  adanya Undang-undang yang tumpang tindih, bahkan bertentangan satu dengan yang lain.

Sebagai contoh, antara UU NO. 32 tahun 2004 pasal 18 menyatakan bahwa daerah yang mempunyai kewenangan dalam mendayagunakan potensi sumber daya alam di wilayah laut, eksplorasi, eksploitasi, konversi dan pengelolaan kekayaan laut, pengaturan administrasi, pengaturan tata ruang kekayaan laut dan sebagainya, sepanjang 12 mil dari garis pantai termasuk mengelola pelabuhan di atas wilayah tersebut. Tetapi kewenangan Pemerintah Daerah tersebut akan bertentangan dengan UU No. 21 Tahun 1992 tentang Pelayaran, yang menyatakan pendayagunaan pantai di seluruh Indonesia untuk keperluan Pelabuhan dan  penunjangnya adalah kewenangan Departemen Perhubungan, melalui PT. Pelindo. Contoh lain adalah pelaksanaan UU NO. 34 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah Provinsi DKI Jakarta. Provinsi DKI Jakarta diberikan hak untuk mengolah daerah otorita, kawasan gelora Bung Karno, dan kawasan Kemayoran, jalan tol dan sebagainya. UU tersebut tidak bisa dilaksanakan karena Pemerintah Pusat tetap mempertahankan pengelolaan aset negara tersebut.

          Masih banyak contoh-contoh lain yang mengesankan adanya “konflik” secara terselubung antara pihak pemegang kewenangan dengan pihak yang menerima transfer kewenangan. Tarik ulur itu seperti ungkapan “kepala dilepas ekornya dipegang”.

          Harus diakui bahwa pelaksanaan otonomi daerah masih mengandung masalah yang perlu ditangani. Pada kesempatan ini akan ditinjau beberapa isu yang berkembang, antara lain :

•    Tentang level jenjang otonomi daerah. Terkait ini yang nampak adalah dampaknya terhadap pemilihan kepala daerah (Pilkada) secara langsung. Pilkada merupakan salah satu realisasi demokrasi. Namun, terlihat bahwa Pilkada memerlukan biaya besar dan memakan waktu dan tenaga yang semestinya dapat digunakan untuk melayani masyarakat, meningkatkan produktivitas kerja dan dana yang harus dikeluarkan dapat digunakan keperluan yang lebih bermanfaat bagi rakyat. Seperti kita ketahui kita memiliki 33 provinsi dan tidak kurang dari 485 kabupaten kota. Apakah biaya dan tenaga yang diperlukan sebanding dengan manfaat bagi rakyat dan ongkos demokrasi. Padahal demokrasi bukan sekedar Pilkada. Masih banyak yang dapat diperankan rakyat dalam ikut berpartisipasi dalam perumusan kebijakan.

           Wacana yang berkembang antara lain adalah otonomi daerah dititikberatkan pada level provinsi. Jika pilihan pada level ini maka kepala daerah provinsilah yang harus dipilih secara langsung. Jika level otonominya dititikberatkan pada tingkat kabupaten/kota lebih merupakan ujung tombak bagi pelayanan masyarakat. Sementara itu, Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah atau penghubung dan koordinator di daerah dapat dipilih oleh DPRD Provinsi atau diangkat langsung oleh Presiden.

Yang perlu diatur lebih lanjut yang lebih tegas dan jelas dan disosialisasikan adalah hubungan struktural kelembagaan pemerintahan daerah yang berjenjang itu. Kenyataan menunjukkan ada Bupati/Walikota yang merasa tidak menghiraukan Gubernur lantaran merasa dipilih langsung oleh rakyatnya dan hanya merasa bertanggung jawab kepada rakyatnya. Apalagi kalau latar belakangnya pejabat politik tersebut berbeda satu sama lain. Hal ini juga disebabkan kurang pahamnya bangunan otonomi daerah yang berjenjang dan tidak dipahami sistem ketatanegaraan.

•    Pengembangan daerah otonom baru (Pemekaran Daerah Otonom). Pengembangan daerah otonom memiliki nilai yang positif dan hal itu telah berjalan di era reformasi. Pada tahun 1998 jumlahnya sekitar 300 menjadi hampir 500 pada tahun 2008 (Ginanjar, Kartasasmita, 2008). Pemerintah telah berupaya mengendalikan pemekaran daerah melalui pengelola persyaratan dengan Peraturan Pemerintah NO.78 Tahun 2007 yang menyangkut persyaratan administrasi, fisik dan sebagainya.

Namun tidak mengubah keinginan daerah untuk memekarkan daerahnya. Ada indikasi bahwa ada keinginan yang dipaksakan dan ada pula yang dilatarbelakangi kepentingan pragmatis disamping politik.

           Oleh karena itu, perlu didasarkan pada perencanaan menyeluruh sebagai grand design dalam pemekaran daerah-daerah. Di samping itu, perlu dilakukan riset yang dikaitkan kemungkinan potensi daerah untuk mencapai tujuan otonomi daerah khususnya untuk kemandirian daerah. Dengan begitu, dalam waktu tertentu tidak terus terbebani berbagai masalah. Pemekaran daerah yang tidak tepat, justru akan merugikan.

           Yang penting juga adalah perlu dilakukan evaluasi penyelenggaran pemerintahan daerah. Hal ini untuk mengetahui apakah daerah otonom justru perlu digabung. Pemerintah harus tegas dalam hal ini agar tidak terjadi avonturisme dari sementara orang yang hanya memikirkan kepentingan sempit, kepentingan pribadi, apalagi untuk mengejar kekuasaan belaka. Harus tegas dan berani menolak tuntutan pemekaran yang sama sekali tidak memiliki urgensi dan tidak memberikan manfaat nyata bagi rakyat di daerah itu.

          Indonesia adalah negara kepulauan yang besar dengan letak dan posisi silang yang strategis serta kemajemukannya, maka pilihan desentralisasi dan otonomi daerah menjadi keharusan dalam pengelolaan negara.

Semangat otonomi daerah untuk pemberdayaan daerah dan ketangguhan berdaya saing harus didorong. Tujuan otonomi daerah harus menjadi komitmen yang kuat semua¹ pejabat pemerintah baik di pusat maupun di daerah untuk mensejahterakan masyarakat dan kemajuan daerah.