The Fatwa Center (tFC): Membangun Negara-Bangsa dengan Moral dan Etika

Reformasi merupakan tonggak sejarah yang telah mengubah secara signifikan tata pemerintahan di Indonesia. Reformasi Mei 1998 telah mengubah sistem pemerintahan yang sebelumnya sangat sentralistik menjadi desentralistik melalui konsep otonomi daerah.[1] Konsep ini muncul karena sentralisme tidak memberikan ruang yang cukup kepada nilai, aspirasi, khazanah, kebijakan, dan keperluan lokal, sehingga pemerintahan dirasakan jauh dari masyarakat. Otonomi daerah yang luas dan nyata kemudian diundangkan melalui Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 mengenai Otonomi Daerah yang mulai diberlakukan tanggal 1 Januari 2000, yang kemudian diperbaiki menjadi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004.

Dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan, otonomi daerah mengandung semangat untuk menyelesaikan urusan-urusan daerah di tingkat daerah agar pemerintahan daerah dapat bekerja secara efektif, efisien, dan responsif dalam melakukan peningkatan pelayanan kepada masyarakat dan peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, dan keistimewaan serta kekhususan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Dalam konsepsi otonomi daerah, perkembangan dan kemajuan daerah sangat ditentukan oleh prakarsanya sendiri berdasarkan kewenangan dan tanggung jawab yang dimiliki. Otonomi daerah memberikan ruang kepada daerah untuk mendisain kebijakan dan program yang sesuai dengan kebutuhan masyarakat daerah. Karena itulah, otonomi daerah memberikan harapan terwujudnya kesejahteraan masyarakat.

Desain desentralisasi dan otonomi daerah secara riil dibuat untuk menghasilkan kontribusi positif bagi perkembangan politik, ekonomi, sosial, dan budaya masyarakat Indonesia di daerah. Otonomi daerah diharapkan dapat mempercepat terwujudnya kesejahteraan dan ketertinggalan masyarakat dengan modal dasar kekhasan lokal. Banyak daerah telah mampu menunjukkan kinerja untuk mewujudkan tujuan ini dengan melakukan berbagai inovasi dalam penyelenggaraan pelayanan publik yang lebih baik bagi masyarakat, misalnya Kota Yogyakarta, Kota Blitar, Kabupaten Gowa, Kota Gorontalo, Kabupaten Solok, dan beberapa kabupaten/kota lain karena memahami apa yang diperlukan masyarakat dan memiliki kemampuan untuk melakukannya. Dalam konteks inilah, terdapat optimisme atas desentralisasi dan otonomi daerah.

Namun demikian, otonomi daerah masih mengalami kendala disebabkan Undang-Undang (UU) Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah masih meninggalkan berbagai persoalan. Masih terdapat ketidakjelasan pembagian kewenangan antara pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. Akibatnya, para pelaku kepentingan memberikan interpretasi berbeda tentang hal mana yang menjadi kewenangan pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. Ketidakjelasan pembagian ini sering melahirkan tumpang-tindih dan tarik-menarik kewenangan antarlevel pemerintahan (pemerintah pusat dengan pemerintah daerah provinsi dengan kabupaten/kota).

Di berbagai daerah, terjadi hubungan yang tidak sehat antara provinsi dengan kabupaten/kota dan semakin menguatnya konglomeratokrasi. Sering terjadi kepala daerah otonom, tidak mau mengikuti aktivitas koordinasi yang dilakukan oleh gubernur. Konglomeratokrasi menguat karena terutama di era pemilihan daerah secara langsung, kalangan pengusaha/pebisnis memiliki peluang untuk melakukan “kolaborasi” dengan para pemimpin daerah. Ini menyebabkan para pemilik kapital menjadi subjek atas pemerintah daerah.

Di berbagai daerah muncul masalah-masalah yang disebabkan oleh pengaturan yang tidak jelas dan bahkan terdapat sejumlah peraturan yang kontradiktif. Revisi terhadap Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah diharapkan dapat memperbaiki hubungan antara gubernur dan bupati/walikota. Namun di dalamnya justru terdapat pasal yang membuat pola kekuasaan antara bupati/walikota dalam beberapa kasus menimbulkan masalah, di antaranya: gubernur melakukan pengangkatan, pemindahan dan pemberhentian jabatan eselon II pada pemerintahan kabupaten/kota; gubernur mengangkat dan memberhentikan sekretaris daerah kabupaten/kota atas usul bupati/wali kota.

Tumpang tindih kewenangan itu menyebabkan sinergisitas kinerja pemerintahan antar tingkat mengalami kendala. Dalam konteks provinsi misalnya, keberhasilan seorang gubernur memimpin daerah provinsi tidak semata-mata ditentukan oleh kemampuan membuat terobosan program kerja yang serba murah untuk menyenangkan rakyat, tetapi juga kemampuannya dalam melakukan strategi dan sinergi yang tepat dengan bupati/wali kota. Sering terjadi, visi dan misi gubernur untuk membangun daerah terhambat karena tidak sejalan atau bahkan bertentangan dengan kebijakan bupati/walikota. Tentu saja hal ini bukan saja menimbulkan disharmonisasi komunikasi, tetapi juga dapat menyebabkan efek negatif lebih besar, yakni merugikan rakyat banyak.

Tumpang tindih kewenangan juga menyebabkan tarik-menarik urusan kewenangan pemerintahan. Dalam Pasal 13 Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah disebutkan bahwa urusan kewenangan pemerintahan daerah provinsi meliputi 16 urusan. Mulai dari perencanaan dan pengendalian pembangunan, penanganan kesehatan, pelayanan kependudukan dan catatan sipil sampai dengan pelayanan dasar lainnya yang belum dapat dilaksanakan kabupaten/kota. Pada Pasal 14 disebutkan bahwa urusan yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah untuk kabupaten/kota juga meliputi 16 urusan dengan butir-butir yang dapat disebutkan sama persis, perbedaannya hanya pada skala kedaerahan. Hal ini tentu saja menimbulkan tarik-menarik antara dua pemerintahan daerah tersebut.

Akibat perbedaan kepentingan dan kebijakan kabupaten dengan provinsi, tidak jarang terjadi inkonsistensi antara kebijakan dasar desentralisasi dan regulasi otonomi daerah. Akibatnya, peraturan pelaksanaan satu undang-undang saja bisa saling bertentangan. Contohnya, Permenkeu 156 Tahun 2008 tentang Pedoman Pengelolaan Dana Dekonsentrasi dan Dana Tugas Pembantuan. Peraturan ini melarang adanya dana pendamping bagi kegiatan tugas pembantuan dan dana dekonsentrasi di daerah. Pada waktu yang hampir bersamaan, ada peraturan Menteri Pertanian dan Menteri Pendidikan yang mengharuskan daerah harus menyiapkan dana pendamping (penunjang) bagi program mereka.

Selain itu, ada konflik dan multitafsir antara Undang-Undang tentang Pemerintah Daerah dengan Undang-Undang sektoral pusat. Sebagai contoh: Menurut UU No. 32 Tahun 2004 pasal 18, Pemerintah Daerah memiliki kewenangan untuk mendayagunakan potensi sumber daya alam, eksplorasi kekayaan laut sepanjang 12 mil dari garis pantai termasuk mengelola pelabuhan di atas wilayah tersebut. Tetapi kewenangan Pemda tersebut akan bertentangan dengan UU No. 21 Tahun 1992 tentang Pelayaran, yang antara lain menyatakan pendayagunaan pantai di seluruh Indonesia untuk pelabuhan dan penunjangnya menjadi kewenangan Departemen Perhubungan melalui PT. Pelindo. Kemudian dijabarkan dengan PP No. 69 Tahun 2001, di mana PT. Pelindo diberi mandat selain sebagai regulator, juga sebagai operator dan fasilitator. Hal ini bisa berakibat terjadi praktik monopoli. Contoh lain adalah UU No 34 Tahun 1994 tentang Pemerintah Provinsi DKI Jakarta. Pemprov DKI Jakarta diberi hak untuk mengelola daerah otorita kawasan Gelora Bung Karno, Kawasan Kemayoran, Jalan Tol Dalam Kota dsb. UU tersebut tidak bisa dilaksanakan karena Pemerintah Pusat tetap mempertahankan pengelolaan asset-aset Negara tersebut.

Tujuan untuk dapat mengembangkan daerah dengan keunggulan lokal mendorong beberapa daerah memekarkan diri untuk menjadi daerah otonom baru. Pemekaran daerah atau pembentukan daerah otonom baru dikonseptualisasikan sebagai bagian integral dari upaya mendorong akselerasi untuk mewujudkan tujuan otonomi daerah. Pascareformasi lahir daerah-daerah otonom baru yang jumlahnya menembus angka sangat fantastik. Dan sampai saat ini, dari banyak daerah muncul aspirasi kuat yang menuntut pemekaran. Tak berlebihan jika disebut bahwa telah terjadi semacam euforia pemekaran daerah.

Jika pemekaran daerah diorientasikan secara benar dan daerah otonom baru yang dibentuk dikelola dengan baik, maka akan dapat mempercepat upaya untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat. Sebab, pembentukan daerah baru membawa beberapa implikasi, seperti memperpendek rentang kendali pelayanan kepada masyarakat dan secara umum daerah dapat mengurus atau mengatur sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Dengan demikian, pelayanan kepada masyarakat secara teoritik dapat menjadi lebih baik dan rakyat juga dapat berpartisipasi dengan lebih baik. Selain itu, kekayaan daerah dapat digunakan secara lebih optimal untuk memenuhi kebutuhan masyarakat di daearh, tidak disedot oleh pusat sebagaimana terjadi pada masa Orde Baru. Kondisi-kondisi ini diharapkan dapat menjadi pilar-pilar bagi upaya membangun kesejahteraan rakyat dalam waktu yang relatif cepat.

Namun, secara faktual pembentukan daerah otonom baru telah ditumpangi oleh kepentingan-kepentingan politik jangka pendek para elite, baik di daerah maupun di pusat, dan mengabaikan tujuan utamanya. Ada indikasi kuat bahwa di beberapa daerah, emosi rakyat sengaja dimenej sedemikian rupa, sehingga mereka kemudian merasa bahwa pembentukan daerah baru adalah suatu keniscayaan yang tak dapat ditunda-tunda lagi.

Akan tetapi, tidak semua daerah yang memekarkan diri berhasil mewujudkan kesejahteraan rakyat. Di beberapa daerah otonom baru yang tidak terkelola dengan baik, yang muncul hanyalah raja-raja kecil dan pengabaian terhadap pelayanan kepada masyarakat. Dalam konteks ini, pemekaran dan otonomi daerah belum bisa menjadi jawaban atas kemiskinan dan ketertinggalan yang dialami masyarakat. Di beberapa daerah, kemiskinan justru semakin merajalela.

Hal lain yang sangat mendasar yang menyebabkan kegagalan pencapaian tujuan otonomi daerah karena sebagian besar daerah belum mampu sebagai daerah otonom yang ideal. Sebab sebagian daerah otonom tidak memiliki kemampuan yang kuat terutama dalam masalah keuangan untuk mengurus rumah tangganya sendiri dan urusan pemerintahan yang diberikan kepada daerah. Jika otonomi tetap dipaksakan kepada daerah yang mengalami kondisi ini, maka pendapatan daerah tidak mencukupi untuk gaji DPRD. PAD habis hanya untuk menggaji anggota DPRD. Sementara belanja pegawai masih dari Pemerintah pusat. Ini menyebabkan konsepsi otonomi daerah mengalami kerancuan.

Dalam konteks ini, daerah-daerah kecil yang tidak memiliki kemampuan keuangan untuk menjadi daerah otonom seharusnya digabungkan kembali dengan daerah otonom induknya. Contoh yang bisa disebut adalah Kota Padang Panjang dan Solok. Sebab, jika kedua daerah otonom tersebut tetap dipertahankan, maka tidak mampu menggaji anggota DPRDnya. Dengan bergabung kembali, maka beban keuangan daerah akan berkurang, karena tidak ada lagi pengeluaran untuk kepala daerah dan anggota DPRD.

Agar pemekaran tidak menimbulkan ekses-ekses negatif, maka setiap pemekaran harus memenuhi beberapa syarat mendasar berikut ini. Pertama, masalah perbatasan harus jelas, sehingga tidak menimbulkan konflik karena perebutan wilayah. “Pihak-pihak yang berkepentingan” harus membuat kesepakatan final agar di kemudian hari tidak menimbulkan masalah yang kontraproduktif dengan tujuan pemekaran daerah sendiri.

Ketiga, serah terima aset-aset dari daerah induk kepada daerah otonom baru ditetapkan waktunya secara jelas. Sebab, ketidakjelasan waktu dalam hal ini juga dapat menyebabkan konflik antara kedua belah pihak. Demikian juga dengan serah terima personil pegawai dari daerah induk juga harus jelas agar struktur-struktur negara di daerah dapat berjalan dengan baik dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.

Keempat, harus memperhatikan keselamatan dan akselerasi pembangunan daerah yang berada pada posisi terluar. Hal ini penting karena daerah terluar biasanya rawan terhadap penguasaan efektif negara-negara lain dan rata-rata mengalami ketertinggalan dalam hal pembangunan. Karena itu, pemekaran harus disertai jaminan bahwa daerah tersebut tidak akan mereduksi keutuhan wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Disamping itu, sangat perlu perhatian dalam pembangunan daerah perbatasan. Misalnya, pembangunan infra struktur yang berimbang dengan negara tetangga di kawasan perbatasan agar tidak terjadi perbedaan yang mencolok dengan daerah negara tetangga. Juga perlu dipertimbangkan pemberian kewenangan khusus kepada derah perbatasan dengan negara tetangga agar dapat mengimbangi perdagangan di kawasan tersebut, juga keperluan rakyat setempat termasuk informasi dan komunikasi tentang negaranya sehingga tidak terpengaruh dengan informasi dari negara lain yang bisa melemahkan kecintaan pada tanah air dan negaranya yaitu NKRI.

Fakta telah membuktikan bahwa euforia pembentukan daerah otonom baru telah menyebabkan pemekaran mengabaikan prasyarat penting yang harus dipenuhi di atas. Evaluasi kinerja pemerintahan daerah oleh Kementerian Dalam Negeri pada 2008 menunjukkan, dari 148 daerah otonom baru yang dimekarkan antara 1999-2007, sebanyak 49 daerah berkinerja pemerintahan tinggi dan 28 daerah berkinerja rendah. Sisanya, sebanyak 71 daerah, tak bisa dievaluasi karena tidak menyampaikan laporan kinerja pemerintahan. Hasil evaluasi daerah oleh Kementerian Negara Pembangunan Daerah Tertinggal bahkan menunjukkan ada 34 daerah yang menjadi tertinggal atau miskin setelah dimekarkan. Namun demikian, hingga akhir tahun 2009, masih terdapat banyak daerah yang mengajukan pemekaran ke Kemdagri. Jika ditambah dengan usulan yang masuk melalui DPR dan DPD, jumlahnya dipastikan lebih banyak lagi, sebab banyak usulan pemekaran daerah diajukan melalui DPR karena dianggap lebih mudah.

Di masa yang akan datang, untuk menjamin agar proses pemekaran daerah tidak hanya menghasilkan daerah otonom baru yang buruk, calon daerah otonom baru saat disahkan sebaiknya tidak langsung diberi kewenangan sebagai daerah otonom, tetapi menjadi daerah administratif dahulu. Masa transisi ini diberlakukan selama limaWallahu a’lam bi al-shawab. tahun untuk memantau perkembangan daerah apakah layak untuk benar-benar menjadi daerah otonom baru atau tidak.